县乡基层机构改革思考与建议

目前随着社会经济的发展，各行各业分工越来越细，工作任务越来越重，党的十八大以来，以简政放权、提高政府治理能力为核心的政府机构改革大势已成。今年6月，中央正式批复《 湖南省人民政府职能转变和机构改革方案》，对省一级政府机构改革提出了明确要求。县乡机构改革也开始启动，我们做了初步前期准备工作。通过搜集资料、开展调研有了初步了解。

一、县乡机构改革亟待解决的问题

县乡机构改革涉及到县乡两级党政机关和事业单位的全体工作人员，改革覆盖面广、利益关联度高，从筹备、实施到处理后续事宜，改革时间跨度大、矛盾比较复杂，还存在许多亟待解决的问题，主要表现在以下方面：

1、改革共识有待加强。目前，还有部分县乡机构和干部对新一轮的机构改革工作不理解甚至是不买账，具体表现为三种心态。一是担忧心态。有的干部从以往经验出发，担心机构改革改来改去最后还是老样子，甚至越改越臃肿，这一来既扰乱基层正常工作，又会增加矛盾。还有的干部担心相关政策落实过程中变形走样，出现“明改暗不改”的问题。比如有些机构名义上裁撤合并了，但只不过挂个统一的牌子，在财务、职能、人员等方面仍搞几套班子运行。二是抵触情绪。有的重点职能部门领导干部、关键岗位人员害怕在机构调整、简政放权过程中自己的影响力被削弱，自己手中的权力被“放掉”，因而对机构改革怀有抵触情绪。还有一些干部感觉自己能力平平，一旦改革可能会被分流，因此不愿改革。三是无谓心理。少数基层干部认为自己人微言轻，无论对机构改革有怎样的态度倾向和意见建议也影响不了改革方向，于是便“听天由命”；还有的行政编干部认为自己捧的是“铁饭碗”，只要自己不主动提出离开，再怎么精简人员也不会拿自己开刀，所以就“事不关己、高高挂起”。

2、改革基础有待夯实。总体而言，慈利县的机构编制管理工作是比较规范、比较到位的。然而，受一些历史遗留问题和当前干部政策影响，也还存在一些问题。一方面人员编制结构不够合理。县直单位中存在编制饱和甚至超编问题，但在乡镇却普遍存在空编情况。又如目前教育编制还是10多年前统一核定的编制，学生生源发生了很大变化，城乡结构也发生了很大变化，建议全省按统一标准，重新核定教师编制，并将教育系统的人事编制纳入全县统一管理，切实解决“编岗”分离的问题。卫生编制也同样多年来未核，城区医院编制过紧，乡镇卫生院编制太松，如我县人民医院由于无编无法招聘医务人员。

3、人员分流任务较重。本次政府机构改革机构设置过紧，本次县乡机构改革后，必然会有职数精简和人员调整，这将进一步加大当前我县的干部工作压力。我县要减少科级领导职数65名，再加上原来“三超两乱”清理超职数的，共要消化140多名领导职数，困难重重。“三超两乱”清理超编单位115个，绝对超编451名，目前通过努力还只消超105名，因此今后消化超编任务巨大。本次改革中，若遵循“大部门制”的改革趋势实行县直科级机构合并，不仅原有超配干部的消化通道会变窄，还可能会新增一批超职数的领导干部待消化，这对干部消超无疑是“雪上加霜”。另外经过前面几轮政府机构改革告诉我们，政府机构改革中人员分流的难度与政府层级之间呈反比例关系，政府层级越低，人员分流难度越大。目前干部出口有限，很难及时消化分流人员，怎样妥善安置分流人员是一件非常棘手的事情。从现实看，减人难度很大，特别是减支的效果更多地体现在今后和长远。再加上由于思想观念的影响，分流的对象中懂经济、会管理的人才少，难以找一个适合的单位及其岗位，以及如何保障涉改人员现有的职级待遇、人员身份等因素。分流渠道狭小不通畅、分流成本太高、分流人员素质相对不高原因已成为县级政府机构改革最大的难点和“瓶颈”。

 4、职能转变难。此次机构改革明确提出以职能转变为核心，简政放权、减少行政审批、理顺职责关系的要求，即政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。职能转变难主要存在有些职能定位不清、政事不分、机制不活，公益服务供给总量不足、供给方式单一、资源配置不合理、质量和效率不高，支持公益服务的政策措施还不够完善、监督管理薄弱等现象。而更大的难度来自于体制内部，政府职能部门长期习惯于审批和管制，政府自己不愿改自己，不愿破自己立的规矩，不愿从市场中退出来，不愿分权来完善政府结构体系和有效的管理制度，把政府职能真正转向强化事中事后监管，规范行政权力运行，突出抓好市场监管和公共服务。

二、存在问题的原因分析

之所以存在上述问题，究其原因，主要有以下几点：

一是宣传引导尚未发力。本次县乡机构改革采取的是自上而下、层层推进的方式，落脚到县乡层面，往往是被动地执行改革政策，主动参与到改革筹划工作的渠道和机会相对较少。目前，由于县乡机构改革处于开始进行阶段，对改革改什么、怎么改等问题，上级只有指导精神，县里也就无法广泛、深刻地向基层各级部门和广大干部进行宣传动员，有些县领导还在观望，怕冒头出风头、怕担责，宁愿等别的地方先施行自己再依葫芦画瓢，主动意识不强

二是编制管理不够规范。一方面，一些好的制度在落实过程中不够严格。比如我县出台过严格公务员借调规定的文件，但因工作需要、碍于情面等因素没有严格遵守，特别是各党政机关县直部门还在使用数量的借调人员，致使本就空编较多的乡镇机关又被县直单位抽借调一部分新鲜血液。另一方面，一些部门的编制配备上存在“一刀切”的粗放型管理方式。如慈利县作为一个教育、卫生大县，吃财政饭的比较多，部门间忙闲不均比较明显，个别部门任务过于繁重、工作上人手不够。

三是干部出口有待畅通。当前，干部“能进不能出”的情况还是一个普遍存在的问题。从政策上讲，没有明确的指导文件；从就业上讲，总体形势比较严峻，近年随着市场经济风险在不断增加，企业职工普遍感受到了生存竞争的压力，而机关事业单位则旱涝保收，舒适无忧，自然使许多人趋之若鹜，形成千军万马奔向机关的局面。而且，越是这样的超编人员，其背景越复杂，神通也越大。其互利关系、血缘关系、裙带关系纠缠在一起，真要将这些吃惯财政饭的人分流出去，直接触及其根本利益，这在实际操作中的阻力是可想而知的。从干部个人素质上讲，年龄偏大、缺少一技之长，要想自主创业后顾较多困难重重，不是每个人都有迈出那一步的勇气。这都使得干部出口阻滞严重，精简机构、人员的改革空间不够大。

三、对县乡机构改革的几点意见建议

为进一步搞好县乡机构改革工作，推动改革科学化，促进县乡经济社会发展，我们建议：

1、实行适当宽松的机构限额。一个地区机构限额设定多少，不能搞“一刀切”，要结合地区实际，充分体现各地政府的功能特点。科学设定限额。一方面，要充分考虑地区的人口规模、地域、经济发展水平、地区特点，因地制宜确定机构限额，大县与小县、农业县和城市市区，都要根据具体情况区别对待。另一方面，要充分考虑地区的产业发展特点和实际工作需要，允许地方机构设置在遵循中央、省市改革精神的前提下，设置一些相对应地方特点和特色的机构以服务地方。

2、出台配套政策措施。要积极研究出台新办法新措施，服务机构改革，巩固改革成果。一是配套出台干部消化政策。例如关于整治“三超两乱”问题，省里明确要求必须在2016年2月前将超职数配备干部全部消化到位，本身消化职数的压力非常大。新一轮机构改革后，机构撤并必然导致领导职数减少，消化压力更加明显，对于超配干部如何消化、人员分流如何操作，要有具体配套措施方案，从政策上给予强有力的支持。二是配套出台待遇保障政策。鼓励干部职工自谋职业或创办企业，对于愿意自谋职业、自主创业的人员，根据其职务、级别、工作年限、贡献大小，财政予以一次性补助，并为他们免费提供技能培训、出台创业扶持政策、提供无息贴息资金、支持对分流人员出台一定时间内保留原单位身份和职级待遇的一次性政策等，切实减少分流人员的利益损失，为其再就业和创业提供有力帮助，这方面可以步子大一点，可以鼓励干部职工走出去，让更多的干部职工试水，形成一个全民创业带动氛围。

3、统筹推进机构改革。机构改革是一项系统工程，要确保改革效应最大化，必须将政府机构改革与党委工作部门改革、行政审批体制改革、事业单位改革统筹考虑、统筹部署、统筹推进。一是要与行政审批体制改革相结合。通过机构改革与行政审批体制改革，精简政府行政职能，简化行政审批，进一步理顺政企、政事、政社关系。二是要与事业单位机构改革相结合。目前，国家层面针对事业单位改革出台了有关政策，我们在行政机构设置、人员分流等方面，要与事业单位改革相互衔接、相互照应，防止政策相背、相互脱离。三是要统筹考虑部分职能部门改革，例如工商、质监、食品药品监管体制改革在即，要确保先行的单个部门的机构改革符合总体改革思路和要求，不能造成改革完成后不符合总体思路和要求，从而重新改革的局面。此外，不同的地方政府在机构改革中会遇到不同的难题，因此改革要有一个较长时间的过渡期，留给基层一定的自主操作空间，给基层充分的时间来逐步过渡、逐步推进、逐步消化，减少基层压力，防止矫枉过正，确保平稳过渡。

4、要理顺管理体制，明确事权分工。一方面，要明晰职能边界。着力解决行政管理体制中职能交叉、权责脱节和多头执法等问题，坚持权责一致、一事一牵头的管理原则，合理划分和界定各部门的事权和分工，进一步理顺部门之间、条块之间以及行政层级之间的关系。另一方面，适当调整事业单位设置，还权于乡镇。建议根据各乡镇的自然条件、农业产业特色等情况，适当调整一批功能与乡镇工作实际切合不紧密的事业站所。同时，建议加强乡镇对事业站所人、财、物的管理权限，县直对口部门只负责业务指导，夯实乡镇一级权力，改变过去乡镇“权力无限小，责任无限大”的局面。

5、要完善配套机制，确保改革效果。一方面，建议在机构改革之后，对调整新设机构的领导干部和中层骨干，要围绕新设机构的职能定位、主要职责、办公流程等开展专题教育培训，保证新组建的干部团队能迅速找准角色定位，积极有效履职。另一方面，要建立改革效果的评估与反馈机制。对机构改革过程中，基层各个机构在行政履职上出现的新情况新问题要由相关部门及时进行评估，并向上级进行反馈，以便上级对机构改革策略适时予以调整。

编辑：本站编辑